[1]Недавний Европейский пакт о миграции и предоставлении убежища, одобренный в апреле 2024 года, реформирует Общеевропейскую систему предоставления убежища. Документ был воспринят весьма критически тем сектором гражданского общества, который работает с беженцами и мигрантами, включая учреждения, связанные с Католической Церковью. Авторы статьи — региональный директор и координатор правозащитной деятельности JRS Europe, Службы иезуитов в помощь беженцам в Европе.
Европейский пакт о миграции и предоставлении убежища был официально принят Европейским парламентом и Советом ЕС в апреле и мае 2024 года соответственно. Он реформирует и замещает ряд документов, входящих в так называемую «Общеевропейскую систему предоставления убежища».
Истоки Пакта
Корни Пакта и логика, лежащая в его основе, восходят к 2015–16 годам. В то время ЕС столкнулся с достаточно заметным и внезапным увеличением притока мигрантов в поисках международной защиты на своих внешних границах, особенно в Италии, Греции и по так называемому «балканскому направлению». Многие из прибывших туда перебирались дальше, в страны Северной Европы. Эти государства-члены — например, Германия, Франция и Соединённое Королевство — традиционно принимали многих, кто ищет защиты, но когда поток заметно возрос, начали возражать против того, что государства-члены на границе Евросоюза пропускают беженцев дальше вглубь, зачастую не беря отпечатки пальцев, несмотря на обязательства, вытекающие из «Дублинской конвенции». И государства-члены, и учреждения Евросоюза заявили, что «Дублинская система», призванная определять, какое государство-член должно ответить на просьбу об убежище, не справляется со своей задачей. В то же время Греция и Италия требовали солидарности и поддержки в связи с давлением миграционного потока.
По сути, весь Евросоюз отреагировал паникой, побудившей Еврокомиссию выдвинуть ряд предложений по реформе в 2016 году. Основной целью этих предложений было препятствовать так называемым «вторичным передвижениям». Для достижения этой цели были предоставлены, помимо прочего, более широкие возможности задерживать беженцев, покинувших свою первую страну прибытия, а также отказывать им в материальной помощи. С другой стороны, Еврокомиссия пожелала ввести «корректирующий механизм назначения», то есть процедуру, согласно которой беженцам присваивают назначение и автоматически перемещают из государств-членов, испытывающих давление, в другие государства-члены, чтобы напор запросов на убежище будет равномерно распределён по всему Евросоюзу.
По этому пункту так и не удалось прийти к соглашению, в конце законотворческого срока в 2019 году реформа застопорилась.
Куда нас ведёт Пакт
Взглянув на предложенное Еврокомиссией в сентябре 2020 года, скоро убеждаешься в том, что Пакт не сумел обеспечить обещанное «новое начало». Окончательный результат понизил стандарт защиты во многих аспектах. Коротко говоря, Пакт ведёт нас к тому, что многие из нелегально прибывающих ко внешним границам ЕС будут там удержаны — вероятно, фактически в тюремных условиях, — и их просьба об убежище будет зачастую отклонена без надлежащего расследования.
Пакт предлагает европейскую политику, цель которой — предотвращать прибытие беженцев и перекладывать ответственность за их защиту на другие страны. Такой компромисс умножит страдания людей и ослабит защиту и законные гарантии, не укрепит хоть сколько-нибудь солидарность между государствами-членами, но усилит закрытость и нетерпимость. Это решительно противоречит не только социальному учению Церкви, но и базовым принципам Евросоюза.
В любом случае, Пакт теперь реальность, и у государств-членов есть два года на подготовку к его осуществлению. Впрочем, предварительная фаза всё же даёт возможность смягчить потенциальный гуманитарный вред от Пакта. Итак, нужно будет уделить большое внимание такой мере, как тюремное заключение: её ни в коем случае нельзя применять автоматически всякий раз, когда включаются пограничные процедуры. Кроме того, очень важно гарантировать гражданскому обществу — в том числе католическим учреждениям — доступ к лицам, задержанным на границе, особенно в тех обстоятельствах, когда ограничен доступ к информации и правовой помощи. Наконец, важна возможность рассчитывать на сотрудничество, которое ЕС и его государства-члены установят с третьими странами.
Христианский взгляд на Пакт
Уже не раз Пакт анализировали с юридической точки зрения, ставя вопросы и выказывая озабоченность относительно его совместимости с международными стандартами по правам человека. Здесь мы предлагаем посмотреть на Пакт «христианским взглядом», руководствуясь словами Папы Франциска и социальным учением Церкви. Мы считаем важным размышление о ценностях, в которые верим и которые по идее должны формировать нашу политику и задавать адекватные юридические рамки. Итак, посмотрим, в какой мере новый Пакт согласуется с христианскими ценностями и принципами человеческого достоинства, солидарности и предпочтения бедным. И особое внимание уделим вопросу: годится ли правовая база Пакта для ответа на вызовы миграции, ёмко выраженные четырьмя глаголами в энциклике Папы Франциска Fratelli tutti (FT): «Наши усилия по отношению к прибывающим мигрантам можно обозначить четырьмя глаголами: принять, защитить, поддержать и интегрировать. Нужно не навязывать сверху программы помощи мигрантам, а вместе делать эти четыре дела, чтобы строить города и страны, которые, сохраняя свою культурную и религиозную идентичность, будут открытыми в отношении различий и сумеют их поставить на службу человеческому братству» (FT 129).
Человеческое достоинство в опасности
Ещё раз послушаем понтифика: «Основные права предшествуют любому обществу, потому что проистекают из достоинства, которым наделён каждый человек, ибо он сотворён Богом» (FT 124). В другом тексте Папа Франциск пишет: «Принцип центрального положения человеческой личности […] обязывает нас всегда ставить личную безопасность выше национальной. Следовательно, необходимо обучать надлежащим образом сотрудников пограничного контроля. Положение мигрантов и беженцев таково, что им должны быть гарантированы личная безопасность и доступ к основным услугам. Во имя фундаментального достоинства каждой личности нужно стараться находить альтернативы тюремному заключению для тех, кто вступает на территорию страны без разрешения».
Один из столпов Пакта ЕС о миграции и предоставлении убежища — введение обязательных процедур на границах. Согласно Пакту, все лица, прибывающие нерегулярными путями ко внешним границам Евросоюза, будут задержаны и подвергнуты разбирательствам, в том числе санитарному контролю, выяснению личности и контролю безопасности, сроком до семи дней. Затем просящие международной защиты будут направлены на пограничные процедуры в трёх случаях: 1) если обманули представителей власти; 2) если считаются опасными для национальной безопасности или общественного порядка; 3) если принадлежат к нации, для которой процент положительных ответов на прошение об убежище на уровне ЕС равен или ниже двадцати. Предполагается, что лица этих национальностей вряд ли получат статус защищаемого, а значит, будут выдворены. По мнению законодателя, если задержать их посредством пограничных процедур, это облегчит их репатриацию. На этих основаниях тот, чьё прошение будет отклонено в ходе пограничной процедуры предоставления убежища, будет удержан на границе на время подготовки к его репатриации согласно соответствующей процедуре.
Пограничные процедуры проблематичны по нескольким причинам. Во-первых, они укладываются в более краткие сроки, чем обычные процедуры, поэтому у человека меньше времени на сбор информации и поиск правовой защиты. Кроме того, есть тенденция исходить из предпосылки, что прошение окажется неприемлемым (например, так как человека можно переместить в другую «безопасную страну») или необоснованным (например, потому что он прибыл из страны, которая считается безопасной). Во всех этих случаях бремя опровержения таких предположений полностью лежит на беженцах, к чему они зачастую не подготовлены, а также лишены правовой поддержки.
Однако самый проблематичный аспект пограничных процедур состоит в том, что на практике они подразумевают лишение свободы. Согласно Пакту, лица, прибывающие на границу, могут быть задержаны в общей сложности на шесть месяцев и одну неделю (семь дней на screening (расследование), 12 недель на процедуру предоставления убежища на границе и ещё 12 на процедуру репатриации от границы). Многочисленные исследования показывают, что тюремное заключение, даже на короткий срок, очень вредно для физического и психического здоровья. Кроме того, у мигрантов, прибывающих на границу, позади остался путь, зачастую очень долгий и опасный, через пустыни и моря; эти люди бегут от войны, гонений или крайней нищеты. Подавляющее большинство окажутся в уязвимом положении. Подвергать их заключению — противоположность гостеприимству и защите, за которые выступает Папа Франциск.
Кроме того, многочисленные доклады, равно как и непосредственный опыт Иезуитской службы беженцам (Jesuit Refugee Service, JRS) — посещение центров заключения во многих европейских странах, — показывают, что условия в таких центрах часто далеки от гуманных. Пакт, создающий подобную правовую рамку, где лишение свободы считается основной мерой, причём не делается исключение даже для несовершеннолетних и уязвимых лиц, несомненно подвергает риску человеческое достоинство.
Избирательная солидарность
Как поясняет Папа Франциск, «солидарность — не всегда приятное слово. Я бы даже сказал, иногда ругательное, непроизносимое. Но его смысл гораздо шире, чем случайные проявления щедрости. Быть солидарными — значит думать и действовать в интересах общины, когда жизнь всех людей важнее, чем присвоение благ некоторыми; бороться со структурными причинами бедности, с неравенством, с нехваткой работы, земли и жилья, с попранием социальных и трудовых прав, с разрушительными последствиями власти денег […].
Кроме того, социальное учение Церкви напоминает, что «солидарность проливает особенно яркий свет на присущую человеческой личности социальность, на всеобщее равенство в достоинстве и правах, на совместное движение людей и народов ко всё более прочному единству. […] С другой стороны, наряду с феноменом взаимозависимости, которая постоянно распространяется, во всём мире продолжает существовать величайшее неравенство между развитыми и развивающимися странами […]. Процесс возрастания взаимозависимости между людьми и народами должен сопровождаться столь же интенсивными усилиями на этико-социальном уровне, во избежание неблагоприятных последствий несправедливого положения дел в планетарном масштабе».
Ценность солидарности, без сомнения, занимает центральное место в христианской жизни. Согласно Компендиуму социального учения Церкви (№ 193), солидарность — «это твёрдая и упорная решимость стремиться к общему благу, то есть ко благу всех и каждого, чтобы все были действительно ответственны за всех». Итак, на первый взгляд, заявление о том, что Пакт ЕС о миграции и предоставлении убежища вводит «механизм постоянной солидарности», должно радовать. Увы, сразу становится ясно, что законодатель толкует понятие солидарности очень избирательно.
Прежде всего, каждый раз, когда в Пакте говорится о солидарности, её понимают только как солидарность между государствами-членами. Несмотря на декларированную заботу о соблюдении прав мигрантов и беженцев, Пакт в целом демонстрирует очень ограниченную солидарность с теми, кто прибывает в Европу в поисках защиты от войны или спасаясь от природных катастроф или крайней нищеты.
Во-вторых, даже в том, что касается достойной и необходимой цели: укреплять солидарность между государствами-членами, — Пакту не удаётся создать систему, по-настоящему убедительную. «Механизм солидарности» должен гарантировать, что государства-члены, находящиеся в ситуации «повышенного миграционного давления» — то есть те, что столкнулись с заметным усилением, внезапным или продолжительным, наплыва мигрантов у своих внешних границ, — получат поддержку от других государств-членов.
Пакт и предпочтение бедным
Ещё раз послушаем Папу Франциска: «Мигрантов считают недостаточно достойными, чтобы участвовать в общественной жизни наравне с остальными, забывая при этом, что у них то же человеческое достоинство, что и у любого человека. Поэтому они должны “играть активную роль в своём искуплении”. Никто не скажет, что это не люди, однако на практике, принимаемыми решениями и обращением с мигрантами, им показывают, что считают их менее ценными, менее важными, “менее людьми”» (FT 39). И далее: «Итак, никого нельзя отвергать на основании места его рождения и тем более — из-за привилегий, которыми обладают другие, потому что они родились там, где больше возможностей. И в этом государственные границы не должны быть помехой» (FT 121).
Один из принципов социального учения Церкви гласит, что благополучие бедных и незащищённых в обществе всегда должно быть приоритетом: это так называемое «предпочтение бедным». Насильственно эвакуированные — одни из самых беспомощных в нашем обществе. Отвергнутые или гонимые у себя на родине, бегущие от крайней нищеты или из-за климатических изменений, они вынуждены искать защиты и новых возможностей за пределами своей страны.
Отдавать предпочтение бедным, поскольку мы говорим о миграции, означает принимать людей в наше общество, искать встречи с ними, предоставлять защиту, включать и интегрировать их в наши общины, ставить людей и их нужды превыше иных соображений. ЕС, один из богатейших регионов мира, называет себя пространством свободы и безопасности для всех. Принимать нуждающихся в защите и заботиться о них — не только юридическая обязанность, согласно основополагающим принципам ЕС, но и несомненный нравственный долг в христианской перспективе.
Между тем в Пакте Евросоюза весьма скудное внимание уделено нуждам людей. С самого начала он выстроен в угоду логике и приоритетам государств-членов: сократить число прибывающих, остановить так называемые «вторичные передвижения» между государствами-членами, поспешно репатриировать тех, чьё прошение об убежище отклонено. Кроме того, Пакт усилит тенденцию, уже существующую, физически изолировать мигрантов от местных общин: например, подвергать заключению на границе. И даже те, кому разрешат войти на территорию государства-члена, не смогут полноценно и немедленно принять участие в жизни местного сообщества.
Далее, что касается торговли людьми, Пакт, хотя прямо не рассматривает этот вопрос, старается с нею бороться. Однако повышенное внимание к ускорению процедур, связанных с убежищем, и к пограничному контролю может затруднить жертвам торговли людьми доступ к защите и помощи. Не исключено, что они не захотят рассказывать о пережитом, боясь мести или не доверяя властям. Ускорение процедур может повлечь за собой небрежность при проверке сигналов о торговле людьми, а у жертв будет недостаточно времени на подачу жалобы. Претворяя Пакт в жизнь, следует позаботиться о том, чтобы не пострадали права и защита жертв торговли людьми, координировать и согласовывать Пакт со стратегией ЕС против торговли людьми.
Европе нужна сострадательная и инклюзивная миграционная политика
Социальное учение Церкви ставит на первый план достоинство, присущее каждому человеку, независимо от его юридического статуса или страны, откуда он родом. Папа Франциск настойчиво выступает за более сострадательный и инклюзивный подход к миграции. К сожалению, новый европейский Пакт о миграции — не та площадка, где смогут развернуться четыре глагола, названные понтификом — принять, защитить, поддержать, интегрировать. Заботясь о перекладывании ответственности на чужие плечи, о концентрации людей на внешних границах, о предотвращении прибытий, об умалении свободы людей, Пакт не выдерживает критики, если анализировать его в перспективе католического социального учения. Но он уже одобрен и будет реализован.
На этом этапе необходим как никогда звучный призыв со стороны Церкви к состраданию и инклюзии, которые смягчат потенциальный вред от нового закона. По крайней мере в пяти областях можно предложить рекомендации, которые позволят, выполняя план, действительно обеспечивать защиту, содействовать подлинной солидарности и оберегать достоинство мигрантов и беженцев.
1) Что касается усиленной защиты и стандартов приёма, необходимо гарантировать достойные условия для всех, ищущих убежища, включая доступ к насущным благам, таким как пища, жильё и медицинская помощь. Кроме того, нужно выстроить более эффективные и человечные процедуры рассмотрения прошений об убежище, сокращая риск тюремного заключения и гарантируя справедливость и прозрачность процессов принятия решений.
2) Что касается солидарности и деления ответственностью, представляется необходимым поощрять распределение нагрузки между государствами-членами, вместо того чтобы полагаться на насильственную репатриацию и тюремное заключение. Кроме того, нужны децентрализованные схемы распределения нагрузки; их основой должна быть община; в них должны быть вовлечены местные власти, гражданское общество и инициативы снизу, в поддержку усилий по распределению ответственности.
3) Политика интеграции и инклюзивности: рекомендуется развивать межкультурный обмен, систему образования и рынок труда, признавать ценность культурного своеобразия мигрантов и строить общество, радушное к иностранцам. Также требуются меры по поддержке воссоединения семей и по защите уязвимых категорий, таких как беременные женщины, дети и лица, нуждающиеся в медицинской помощи.
4) Ещё один узловой вопрос — глубинные причины миграции. Для устранения факторов, подталкивающих к миграции, нужно поддерживать развитие и стабильность в странах, откуда прибывают мигранты, и укреплять сотрудничество с третьими странами. Столь же важно выстраивать более эффективную и гуманную политику репатриации, фокусируясь на добровольном возвращении и программах реинтеграции, а не на принудительном выдворении и тюремном заключении.
5) Наконец, следует рассмотреть тему прозрачности и ответственности. Нужна прозрачность в процедурах предоставления убежища и в процессах принятия решений; ясная информация должна быть доступна просителям и обществу. Нужно напомнить государствам-членам об их ответственности, вытекающей из европейского законодательства о предоставлении убежища; пусть они предотвращают нарушения и гарантируют соблюдение международных стандартов по правам человека.